האם הממשלה ערבה לעתיד הדור הצעיר?

ד"ר איתי גלילי                                15.05.2018

 
בשנים האחרונות עיקר הדיון הציבורי בנושא העתיד הפיננסי של הדור הצעיר עסק בנושא יוקר המחייה ומחירי הדיור. למרות שלא ברור האם צעדי הממשלה מצליחים בשינוי מגמה בתחומים אלו, ניתן לומר שמצב החיסכון ארוך הטווח של הצעירים מאתגר מאוד.   
  
כדי לפשט נושאי מקרו שיכולים להיות מסובכים, אתחיל בכך שהשבוע פורסם הדו"ח השנתי של החשב הכללי במשרד האוצר, רוני חזקיהו, לניהול החוב לשנת 2017. בפרסום ניתן דגש לאמירה: "בשנת 2017 העלתה חברת הדירוג S&P את תחזית דירוג האשראי של ישראל לתחזית "חיובית". העלאה זו מחזקת את איתנותה הפיננסית של המדינה בעיני המשקיעים הגלובליים".

הדו"ח השנתי הנו ארוך, מקיף וצבעוני ומתאר באופן מפורט כיצד יחס החוב הממשלתי והציבורי יורד בשנים האחרונות, ניהול החוב נהיה יעיל יותר ומביא לחסכון בתשלומי ריבית  של ממשלת ישראל. מאז שנת המשבר של 2003 בה ממשלת ישראל קיבלה מסגרת לערבויות ממשלת ארה"ב לחלק מחובותיה, נעשו צעדים רבים להתמודד עם מבנה החוב של הממשלה כלפי נושים בעולם. 

אין להתייחס בביטול לצעדי המקרו שמיוחסים לממשלה בניהול החוב  אך יש לזכור שבעשור האחרון הריביות בעולם ירדו לשפל חסר תקדים ולמעשה אפשרו חיסכון בהוצאות מימון ניכרות. כמו כן, הארכת ההתחייבויות של החוב של הממשלה בשווקים הבינלאומיים, מייצרת וודאות ומורידה סיכונים פיננסים.
יחד עם זאת באותן שנים של ניהול חוב חיצוני באופן אחראי ומבוקר, ניהול החוב הפנימי כלפי האזרחים נהיה מסובך. תחילה אפרט את דברי ההסבר לדו"ח השנתי שבו החשב הכללי מדגיש את הסיכון העיקרי למדיניות ניהול החוב: " הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות מהווה אתגר משמעותי במדיניות ניהול החוב בפרט ולשוק ההון בכלל".

הסבר : הכוונה הנה לתשואה שהמדינה מתחייבת  באמצעות קרנות הפנסיה בעבור אג"ח מדינה לעומת תשואת איגרות חוב המדינה אשר נסחרים בשוק הבינלאומי והישראלי. התשואה אותה מקבלים המפקידים בקרנות הפנסיה הנה תשואה ראלית בשיעור 4.86% לשנה. (הפרש התשואה המשולמת באיגרות חוב מיועדות לאגרות חוב ממשלתיות סחירות למעשה נחשבת כסובסידיה ממשלתית לעמיתים).  בעוד הריביות שבאמצעותן ממשלת ישראל מגייסת הון יורדות, ההתחייבויות לאג"ח מיועדות הולכות ועולות בשל גידול האוכלוסייה והמפקידים לקרנות הפנסיה.

 הוצאות הריבית על אג"ח מיועדות עמדו בשנת 2017 על 10.1 מיליארד ₪ (גידול של כ-700 מלש"ח),  סך הסובסידיה השנתית השוטפת עבור איגרות חוב מיועדות הינה כ-6.9 מיליארד ₪ מהן 5.2  מיליארד לקרנות הפנסיה ו-1.7 לחברות הביטוח והמהווה גידול של כ-19% ביחס לסובסידיה של 5.8 מיליארד ₪ בשנת 2016.  (קופות גמל אינן זכאיות לאג"ח מיועדות) 
 
לאור מגמה זו משרד האוצר אישר במהלך 2017 רפורמה באופן הקצאת האג"ח המיועדות לחוסכים. עד כה לכל חוסך הוקצה כ30% מהחיסכון בקרן הפנסיה לאג"ח מיודעות ואילו מעתה (באופן מדורג) בעת פרישה ההקצאה לפורשים תעלה ל 60%. לבני 50 תישאר בהקצאה של 30% ואילו לצעירים תינתן הקצאה לפי הכמות שתישאר ללא התחייבות.

על פי ש שר האוצר, משה כחלון: "התקנות החדשות מביאות בשורה משמעותית לציבור החוסכים לפנסיה בישראל. הרפורמה תשמור על הפנסיונרים מפני זעזועים אפשריים בשווקים, תעניק וודאות ויציבות לקצבת הפנסיה שלהם וצפויה להגדיל את החיסכון הפנסיוני לעת פרישה. מדובר במהלך היסטורי שנובע מרצוננו העז לאפשר לכל אזרח להזדקן בכבוד".

האם רפורמה הזו טובה? כמו בכל דבר תלוי למי. למבוגרים ובעיקר לפורשים מובטחת תשואה גבוהה וודאות יחסית גבוהה. מאידך הצעירים "נדחפים" לקחת סיכון באמצעות אפיק המניות וחוב קונצרני נחות. כיום רמת התשואות לפדיון באיגרות חוב ממשלתיות בשילוב איגרות חוב מדורגות גבוה, אינה מתקרבת לתשואות אג"ח מיועדות. פער זה צפוי להישאר גבוה בשנים הקרובות.  באמצעות מהלך זה הממשלה מסירה מעצמה חלק מהוודאות לחסכון ההון לקצבה בעבור דור החוסכים הצעיר .

כדי להבין את עומק הבעיה הפוטנציאלית, צריך להבין בעיה סבוכה יותר. במדינות רבות בעולם אין מנגנון כקרן פנסיה לקבלת קצבה בעת פרישה, אלא קצבת זקנה גבוהה ישירות מתקציב המדינה. בישראל קצבת זקנה מתקבלת באמצעות המוסד לביטוח לאומי.    
 
הבנת המבנה הפיננסי של המוסד לביטוח לאומי ויכולתו לעמוד בהתחייבויות לציבור הנה מסובכת. איני רוצה להכביר במספרים אלא להפנות למקורות הבאים המחדדים את הבעיה.

ראשית אצטט מסמך שהוכן על ידי מרכז המכרז של הכנסת והוגש לוועדת הכספים בפברואר 2014:
" משנת 2009 המוסד נמצא בגירעון תפעולי, לפני הכנסות מריבית, וגירעון זה ממומן באמצעות תשלומי הריבית המשולמים למוסד בגין איגרות החוב. גירעון המוסד לביטוח לאומי נוצר מגידול ניכר בהוצאות המוסד ללא גידול בשיעור דומה בהכנסות. הסיבות לפער זה הן בין היתר הפחתות שנעשו לאורך השנים בשיעור דמי הביטוח ובהשתתפות אוצר המדינה, וכן תוספות שניתנו בחלק מהגמלאות. בשנת 2009 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי לטווח הארוך, ובשנת 2012 הוגשו מסקנותיה. ממסקנות אלו עולה כי סוגיית האיזון האקטוארי  היא רק מרכיב אחד בשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד, ולצד פתרון בעיה זו יש לטפל בבעיות מבניות נוספות, לרבות הזיקה בין תקציב המוסד לתקציב המדינה (לגירעון הממשלתי) על פי - מנגנון התקצוב הקיים, והיעדר בסיס מידע מספק על ההשלכות התקציביות והאקטואריות בעת קבלת החלטות בתחום המדיניות הסוציאלית.

מה קרה מאז המסמך הובא לוועדת הכספיים? על כל ניתן ללמוד מהדו"חות הכספיים של הביטוח לאומי לשנת 2016 ופורסמו באפריל 2017  :
"הדו"ח המלא מספק הערכה למצבו הפיננסי ארוך הטווח של המוסד, ויכולתו להמשיך ולשלם בצורה יציבה ועקבית את הקצבאות בעתיד, בהינתן מערכת הכללים לגבי התקבולים והתשלומים כפי שמוגדרים בחוק כיום, ובהתחשב בסביבה הדמוגרפית והכלכלית הצפויה.

עיקרי מסקנות הדו"ח המלא בם שבהתאם למצב הנוכחי, המוסד לא יוכל לעמוד במלוא התחייבויותיו בעוד כשלושים שנה. עד שנת 2026 התקבולים הצפויים להיות גבוהים מהתשלומים, ומשנה זו התשלומים צפויים להיות גבוהים מהתקבולים, כלומר המוסד יצטרך להשלים את תשלומי ההתחייבויות מפירעונות אג"ח מדינה, עד שבשנת 2045 צפויה יתרת אג"ח המדינה להתרוקן וללא מימון נוסף לא יוכל המוסד לשלם התחייבויותיו על פי חוק."
 
איני חושב שהתיאור העולה מהדו"חות הכספיים של המוסד לביטוח לאומי יכולים להיות ברורים יותר ולהעיד על בעיה קשה מאוד בהתחייבויות לטווח ארוך ובעיקר לדור הצעיר.

אילו ההתחייבויות של המוסד היו סחירות בשווקים (בדומה לאג"ח מדינת ישראל), בספק רב האם המצב הנוכחי היה עובר על מי מנוחות שכן סביר שווי החוב הסחיר היה נופל במסחר.  ייתכן שמדובר על חוב לא סחיר ממשלת ישראל אינה ממהרת לפתור את הבעיות ותהליך ההבראה של המוסד הנו איטי מאוד וטרם נראה שינוי.

דווחי הממשלה ובנק ישראל בדבר נתוני מקרו שבהם נמשכת הצמיחה, האבטלה הנמוכה  והיציבות הפיננסית במונחי חוב לתוצר נמוכים בהשוואה בינלאומית – מטעה מאוד.

מנתונים אלו ניתן להתנחם אך קשה להבין את הבעיות והאתגרים העומדים בפני הדור הצעיר לטווח הרחוק. הנתונים העולים מהביטוח הלאומי עצמו מעידים על גירעון אקטוארי וחוסר יכולת לעמוד בהתחייבויותיו. יתר על כן, חסכון לטווח ארוך באמצעות קרנות פנסיה ללא אג"ח מיועדות ברמה מספקת יכול להביא לביצועי חסר בחסכון ארוך טווח עד מועד פרישה.

המלצתי לדר הצעיר הנה להבין שמנגנוני ההגנה הפנסיוניות הקיימות לא בהכרח תספקנה לעתיד ולכן יש חשיבות רבה לתכנן חסכון ארוך טווח עצמאי וזאת באופן שוטף ותמידי.