האם הגרעון של ממשלת ישראל בשליטה?

רון רביזאדה         18.10.2018
 
מגמות בתקציב המדינה
לאחרונה בנק ישראל הוציא פרסום בנושא: " ההתפתחויות התקציביות בשנתיים האחרונות והתוואי הצפוי לשנים הקרובות". פרסום זה מבקר באופן חריף את התנהלות הממשלה בתחום התקציב לשנים הקרובות. מאחר ולהבנתנו הביקורת של בנק ישראל מוצדקת ויש לחדד בה את הדיון הציבורי, בחרתי להביא את עיקרי הדברים המועלים בפרסום הבנק. 

הגרעון בתקציב המדינה לשנת 2017 עמד על כ 1.9% תוצר, נמוך משמעותית מהיעד בתקציב שנקבע על 2.9% ויחס החוב לתוצר ירד לכ 60% . הגרעון הנמוך שיקף רמת הוצאות דומה לזו שנקבעה בתקציב המקורי והכנסות גבוהות הרבה מהצפוי (שנבעו בעיקר מתקבולי מיסוי  חד פעמיים מחלוקת רווחים של חברות במשק שניצלו הטבת מס זמנית וממכירת חברת מובילאיי)

תקציב 2018 צפוי להסתיים עם גרעון תקציבי גבוה יותר (2.9%) תוצר – דומה ליעד שהוצב השנה ולגרעון בשנת 2017 בניכוי תקבולים. תקציב 2019 כבר אושר וגם בו נקבע יעד גרעון 2.9% מהתוצר.

 בתחילת אוגוסט הודיעה סוכנות הדירוג s&p  על העלאת דירוג האשראי של ישראל מ A+ ל AA- הדירוג הגבוה ביותר שקיבלה המדינה עד כה. בין הגורמים להעלאת הדירוג היו הירידה המתמשכת ביחס החוב לתוצר בשנים האחרונות , הצמיחה החזקה והגירעונות התקציביים הנמוכים בשנים האחרונות. עוד ציינה הסוכנות לזכות את המחויבות שהפגינו ממשלות ישראל לאורך השנים לתיקון מתווה התקציב בתקופות שהתפתחו מגמות של גידול מהיר בגירעון ועליה ביחס החוב לתוצר.
 
הנומרטור וההתנהלות התקציבית
הנומרטור הוא כלי לניהול פיסקלי המאזן בין התחייבות הממשלה ובין תקרת ההוצאה ויעד הגירעון בשלושת השנים לאחר שנת התקציב האחרון שאושר למשל , הנומרטור שהוצג ב2018 לאחר אישור תקציב 2019 מתייחס לשנים .2020-2022. כלי זה הופעל בכדי להפסיק את התהליך בו ממשלות ישראל קיבלו החלטות על הוצאות והפחתות מסים בשנים שמעבר לתקציב השוטף ואלו לא תאמו את היעדים הרב שנתיים של התקציב וגרמו לשינויים חוזרים ונשנים שלהם כלפי מעלה.

כאמור לצד יתרונותיו , מיד עם תחילת אכיפת הנומרטור באופן מלא בשנת 2017 נמצאו דרכים לדלל את השפעתו באמצעות מעקפים שונים כמו אישור תוכניות ממשלתיות משמעותיות כהוראת שעה והכרזה על קיצוצים רוחביים עתידיים כמענה לפערים תקציביים . כמו כן , שימוש במהלכים חשבונאיים המאפשרים דחיה לשנים רבות של הרישום של הוצאות ציבוריות בתקציב או רישומן מחוץ לתקציב כך שלא יהיו כפופות ליעדים הפיסקליים.

הוראות שעה – המשמעות הטכנית של הוראות שעה היא שהממשלה לא מתחייבת להעריך את התוכניות (הגדלת הוצאות או הפחתת מסים ) מעבר לתקופה מוגדרת ולכן אינה צריכה לתת מענה מראש לחריגה פוטנציאלית מיעדי התקציב לשנים הבאות.

הצגתן כהוראות שעה מאפשרת בשלב זה לממשלה להימנע מלאתר מקורות למימונן בתקציבי השנים שאחרי 2019 כפי שדורשים כללי התקצוב הרב שנתי ובינתיים יכולה הממשלה ליצר התחייבויות תקציביות אחרות לשנים אלה. (זה מה שמנגנון הנומרטור בא למנוע)

קיצוצים רוחביים עתידיים – הצורך בעמידה במגבלת ההוצאות בתקציבים עתידיים הביא לשימוש נרחב וחוזר בקיצוצים רוחביים הקיצוצים הרוחביים העתידיים מביאים את הנומרטור לאיזון נכון לעכשיו , אבל הקיצוץ הרוחבי בשנים 2021, 2022 הוא למעשה הכרזה שיבוטלו תוכניות קיימות בלי לפרט אילו . בהיעדר פירוט כזה אין היערכות ממשית להפחתת ההוצאות וכמו במקרה של הוראות השעה הדיון נדחה למועד אישור התקציביים העתידים – מה שהנומרטור אמור למנוע.

גם ועדת המשילות (הוקמה בשנת 2013) המליצה להימנע ככל האפשר מקיצוצים רוחביים למימון שינוי עדיפויות בתקציב  תהליך בו היקף התקציב הזמין אינו ידוע עד קרוב לשנת התקציב כאשר מדובר בפרויקטים מתמשכים הדורשים תיכנון ארוך ויקר מוליך לשילוב של בעיית תקציב שיוצרת גם בעיית תיכנון.

כלי נוסף המאפשר להרחיב פעילות ממשלתית מבלי לחרוג פורמלית מהכללים הינו הוצאות חוץ תקציביות והנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים- כלי זה הופעל במספר תוכניות ממשלתיות בתחום הבינוי והשיכון באמצעות תקבולים ממכירת קרקעות ע"י רשות מקרקעי ישראל.

כמו כן אפשר לכלול בתוך זה גם תוכניות יותר מוכרות כמו מחיר למשתכן, הסכמי גג ,הקרן להתחדשות עירונית , מעבר צה"ל לנגב(שןה"ם 3) וכו'. גם אם מדובר בפרוייקטים ראויים , אופן מימון זה פוגם ביעילות תהליך התיקצוב משום שהוא מקצה את ההכנסות ממכירת הקרקעות לתוכניות ספציפיות שיכולות לנצל את תקבולי מכירת הקרקעות שלא כחלק מסדר העדיפויות וניתוחי העלות – תועלת הכללייים בתקציב ומעניק עדיפות לגופים ממשלתיים המחזיקים בקרקע על פני גופים ממשלתיים אחרים.

שיטה מימון נוספת היא הנפקת אג"ח על ידי חברות ממשלתיות כאשר המדינה משלמת את החזרי הקרן והריבית  . לדוגמא ,רכבת ישראל ועמידר אשר הנפיקו סדרות אג"ח בהם הממשלה התחייבה לשלם ההחזרים תזרים זה אומנם מופיע בנומרטור עבור השנים הקרובות אך הוא לא משקף את עלות ההשקעה ואת הגירעון בזמן אמת, מה גם ששיטה זו מביאה גם לעלויות גבוהות יותר.

העלייה הניכרת בשימוש בתהליכים הרישומיים שתוארו לעיל משקפת את הקושי של הממשלה להשיג את יעדיה בתחומי הדיור והתשתיות במסגרת תקרות ההוצאה והגירעון שקבעה אל מול רמת ההוצאה הנמוכה בהשוואה בינלאומית וההעדפה הרשמית שלא להעלות את שיעורי המס בכדי לשמר ולהרחיב את רמת השירותים והוצאות הרווחה הגבוהה יותר שקבעה הממשלה וכמו כן לשפר את התשתיות במשק יש לבסס את הגדלת ההוצאה הציבורית על מקורות הכנסה יציבים נסיון העבר מלמד כי תוכניות ממשלה רב שנתיות רבות נדחו צומצמו או בוטלו כאשר חלו שינויים במחזורי העסקים או כאשר גדלו צרכי הביטחון וזאת משתי סיבות עקריות:
1.מסגרת התקציב בכללים הקיימים אינה מביאה בחשבון את האופי המחזורי של הפעילות הכלכלית             ותקבולי המיסים
2.העדר בחינה מחייבת של ההתאמה בין תוכניות ההוצאה הרב שנתיות של הממשלה בתחומים   שונים למגבלות שקבעו הכללים הפיסקליים מעבר לתקציב השוטף עד להפעלת הנומרטור ששיפרה את המצב.

גורם נוסף המקשה על "הכלת" הגידול בהוצאה האזרחית במגבלת ההוצאה הוא השינוי במגמת תשלומי הריבית אשר בשנים האחרונות עקב שיעורן הנמוך משקלם ירד בתוצר אך מגמה זאת הולכת להיפסק ואף לעלות בשל תחילת עליית שיעורי הריבית בעולם.

מובן כי לא ניתן לחזות תפניות במחזורי עסקים אך על קובעי המדיניות להיות מודעים לכך שמכיוון שבתקופה הנוכחית הגירעון נמצא ביעדו(3%) כל שינוי בכיוון מחזור העסקים עלול להתבטא בעליה בשיעור הגירעון אשר יצריכו ריסון תקציבי מחדש בתקופת האטה אשר יחריף אותה עוד יותר למרות היחס הנמוך בין החוב לתוצר.
לסיום , ניתן לומר כי ניצול תקופת הגאות של המחזור להתכנסות לגירעון מבני נמוך יותר יכולה לאפשר למדיניות התקציבית לפעול להפחתת הפגיעה של תפנית שלילית בפעילות וגם להקטין את הפגיעה בצמיחה ,בתעסוקה וברמת החיים .